Les 34 propositions de Joël Giraud pour la montagne de demain

Missionné par Elisabeth Borne, alors Première ministre, l’ancien ministre haut-alpin Joël Giraud a publié mi-février un rapport parlementaire d’une centaine de pages sur “les nouveaux enjeux de développement des territoires de montagne.” Après un diagnostic de la situation, appuyé sur plus de 300 entretiens, il y formule 34 préconisations qui préconise des recommandations auprès de plusieurs administrations pour affronter une France réchauffée à + 4°. Ces dernières vont d’une meilleure connaissance des enjeux à un réel changement de paradigme, notamment sur le ski et la neige artificielle. 

Vers la fin du ski en 2100

Notons d’abord que ce rapport s’intéresse au développement de la montagne en France. Ceci induit deux choses : 

• Il ne concerne pas que les zones touristiques denses des Alpes du Nord, mais aussi, voire plus, les villages reculés de Corse, du Mercantour, des Baronnies, des Cévennes ou des Vosges du Nord. À ce titre, le tourisme de ski y paraît clairement surreprésenté. 
• On y parle avant tout développement, un prisme très actuel pour parler de société. Les aspects de qualité de vie, de télétravail, de densité commerciale et de qualités des services publics y sont donc peu abordés, sauf au prisme du tourisme.

Dans le contexte d’une France à + 4° d’ici à 2100, l’enjeu de l’adaptation des territoires de montagne est primordial. À cette échéance, le ski ne sera alors plus possible et l’agriculture sera sans doute totalement bouleversée. S’intéressant autant au temps court qu’au temps long, Joël Giraud souhaite bâtir un nouveau « Plan Montagne 2030 ». Et s’il ne s’agit pas de sortir du modèle du ski, “le rapport trace les voies pour accompagner une sortie apaisée tout en prenant en compte la diversité des situations.” Bien sûr, la montagne, ce n’est pas que le ski et les problématiques sont nombreuses. Comme ce rapport s’intéresse avant tout à l’angle économique, on y parle principalement de tourisme, mais aussi d’agriculture, d’industrie, de la filière bois, du logement et de la structuration de l’action publique. 

Avec la baisse de la durée d’enneigement, le recul des glaciers, la fragilisation du couvert forestier, l’augmentation des risques naturels et la fin du tourisme de neige d’ici à 2100 en perspective, le rapport fixe 5 objectifs pour l’avenir des territoires de montagne : 

• Accompagner une sortie apaisée du modèle ski, adaptée à la diversité des situations en élargissant les offres touristiques.
• Recréer des conditions attractives de vie dans les territoires de montagne pour les populations permanentes.
• Créer, à partir de nouveaux modèles économiques, des chaînes de valeur fondées sur les atouts de la montagne et ses savoir-faire.
• Faire confiance aux populations des territoires de montagne, au premier rang desquelles les élus locaux, pour définir les actions les plus adaptées à leur diversité afin de répondre aux enjeux de demain.
• Recréer les solidarités de la part des territoires qui bénéficient des aménités montagnardes

De ces grandes orientations découlent 34 propositions concrètes que le Gouvernement pourra reprendre à sa charge. Toutefois, entre la lettre de mission et la remise du rapport, il y a toutefois eu changement de gouvernement et nul ne sait si le sujet est encore d’actualité. 

L’emploi et le logement : priorités n°1

Le rapport fixe l’emploi et le logement en priorités n°1. Ils sont souvent abordés au prisme du tourisme et de la saisonnalité. Il s’agit d’un côté de traiter les métiers en tensions pour ne pas perdre la compétence localement et d’un autre côté de permettre le travail des saisonniers. Pour ces deux sujets, la question du logement des populations permanentes est centrale. L’enjeu est également, selon Joël Giraud, de former progressivement les métiers mis en tension par le réchauffement climatique à d’autres métiers en complément ou en remplacement. Il pense notamment aux moniteurs de ski, aux guides de haute montagne et aux personnels des remontées mécaniques… 

Concernant le logement, le rapport parle surtout des bulles spéculatives des zones touristiques, là où les prix explosent. Ici, l’enjeu est surtout de rendre des capacités d’installation aux populations, sans qu’elles aient à s’éloigner des bassins d’emplois. La mise en place de taxes plus importantes sur les résidences secondaires et la création de foncières intercommunales sont notamment évoquées. Ces dernières pourraient également faciliter la rénovation du parc de lits froids, priorité par rapport à la construction de nouveaux lits. Côté mobilités, le développement du rail, à travers de nouveaux axes et un travail sur la qualité de service, est aussi citée comme importante. Concernant les ascenseurs valléens, le rapport suggère d’alléger les dispositifs juridiques pour qu’ils ne soient plus intégrés au SCOT. On traite donc là des zones touristiques, mais peu des autres espaces de montagne. 

Accompagner les stations qui tournent la page du ski

Notant un débat radical sur la fin du ski, le rapport préconise une approche nuancée entre les lieux où le ski peut perdurer un certain temps et les lieux qui doivent tourner la page. Il recommande également une certaine sobriété dans les nouveaux modes de développement touristique : interdiction (symbolique) du ski d’été, moratoire sur les extensions de domaines skiables et sur l’immobilier de loisirs, fin des subventions publiques sur la neige artificielle, interdiction du pompage de l’eau pour alimenter les retenues collinaires, qui ne devraient jamais être uniquement dédiées à la production de neige.

Il préconise de classer les stations en 3 catégories : 

• celles où le ski reste possible d’ici à 2050,
• celles où le ski est possible d’ici à 2030 
• et celles où le ski est à abandonner. 

Pour ces dernières, le rapporteur recommande la “prise en charge partielle et exceptionnelle de la dette accumulée” par les communes supports. 

Enfin, concernant le développement touristique et la diversification, il recommande notamment de décliner à l’échelle des stations et des départements des stratégies d’adaptation au réchauffement climatique qui permettent de “rechercher de la complémentarité entre les stations, de valoriser leurs atouts respectifs et d’échapper au syndrome de la concurrence via une fuite en avant des projets d’aménagement et d’équipement.” 

Le rapport incite également les acteurs à rénover les établissements de tourisme social et à mettre en place un plan de développement de la fréquentation des jeunes, futurs clients, mais aussi potentiels habitants du territoire. Le rapporteur propose ainsi d’apporter de la souplesse aux grilles tarifaires, via “une circulaire aux préfets qui précise l’encadrement des possibilités données” dans le cadre des prix des forfaits de ski. 

Valoriser le territoire au-delà du tourisme

Si le rapport est très axé sur le tourisme, et notamment le modèle des stations de ski, il évoque tout de même les autres secteurs du territoire. Ainsi, pour l’agriculture, la création de foncières pourrait aussi permettre de préserver les terres agricoles. L’auteur parle également de structuration et de promotion de l’économie locale, forestière et agricole, notamment via le développement de filières locales dans la restauration collective et les commerces. 

Le rapport s’intéresse aussi à la production hydroélectrique, où il recommande en autre la création de stations de pompage pour faire remonter l’eau dans les barrages en périodes creuses, pour ainsi pouvoir la réutiliser en périodes hautes. Ce système, qui permet indirectement de stocker de l’énergie, existe notamment à Bissorte dans les Alpes. Pour l’agriculture et le bois, le rapport souhaite encourager des signes de qualité (type AOP ou bois des Alpes) afin de la rendre le travail mieux reconnu et rémunérateur.  

Concernant l’industrie, le rapporteur recommande une organisation en cluster locaux pour mutualiser les besoins et favoriser l’innovation. C’est le cas aujourd’hui de l’horlogerie dans le Jura, de la filière hydraulique/Hydro21 dans les Alpes ou encore d’Outdoor Sport Valley à Annecy. 

Le rapporteur insiste également beaucoup sur la structuration nécessaire de l’État à la problématique montagne, “qui ne se fond pas dans la ruralité”, et de l’importance des commissariats de massifs et de la concertation locale. Il appelle à une augmentation des dotations de l’État au titre du changement climatique, notamment au vu de la dégradation du réseau routier et du puits de carbone que représente la montagne. L’auteur plaide également pour un acte 2 du plan Avenir Montagne, notamment pour faire suite au travail d’ingénierie mis en place dans l’acte 1. . 

Les 34 préconisations de Joël Giraud :

1. Établir un bilan quantitatif et qualitatif du plan avenir montagne et de l’ensemble des dispositifs précités eu égard aux objectifs fixés par les lois montagne.
2. Décliner dans chaque massif, le plan gouvernemental dévolu à l’amélioration du recrutement des saisonniers.
3. Renforcer la place des enjeux liés à la formation dans les schémas interrégionaux de massif.
4. Maintenir les financements d’État pour renforcer l’offre de lieux labellisés « campus connectés » en zone de montagne et faire la promotion du dispositif auprès du public potentiellement concerné ; dans l’objectif de la réindustrialisation souhaitée des zones de montagne et dans le cadre de la mise en œuvre de la seconde phase du programme « Territoires d’industrie », identifier les formations nécessaires à la création de clusters ; intégrer la connaissance de l’environnement montagnard dans les cursus de formation secondaire et les adapter si nécessaire au titre du droit à l’expérimentation et de la différenciation.
5. Mettre en place des dispositifs d’accompagnement des professionnels des métiers de la montagne pour faire évoluer leurs pratiques et élargir leur champ d’activité voire accompagner leur reconversion 
6. Engager la création de foncières locales au niveau des EPCI et inciter ces derniers à se doter de stratégies locales impliquant tous les acteurs socio-économiques basées sur une bonne connaissance du parc immobilier; dans le cadre de l’accompagnement en ingénierie pour les opérations immobilières à prévoir auprès des collectivités, mobiliser des outils rompus aux opérations complexes comme l’ANRU ; : disposer pour chaque station d’une bonne connaissance du parc immobilier tant sur la quantité effective de lits disponibles sur la base de la méthode CONITIFF développée par le CEREMA et ATOUT-FRANCE, complétée le cas échéant par des observatoires locaux, que sur la qualité des hébergements.
7. Accompagner les propriétaires des résidences secondaires dans le cadre d’un programme dédié multiservice pour la rénovation thermique de leur bien ; étendre l’application de « MaPrimeRénov » à la rénovation des résidences secondaires et des meublés touristiques sous conditions ; étudier l’intérêt et le champ d’application de la création d’une sous-destination « habitat permanent » dans les PLU; maintenir l’abattement fiscal pour les meublés de tourisme sous condition de revenus et de durée de location 
8. Pour accroître le volume d’offres de logements, mettre en place un plan départemental du logement des saisonniers mobilisant les collectivités pour produire des logements adaptés, les employeurs sous l’égide des Chambres de commerce et d’industrie et les propriétaires de résidences secondaires ; pour inciter les propriétaires de résidences secondaires à se mobiliser, mettre en place un levier financier de type défiscalisation partielle des loyers. 
9. Mobiliser les outils existants et tout particulièrement le « Bail réel solidaire » pour aider l’installation voire l’implantation des travailleurs saisonniers dans le cadre de parcours résidentiel.
10. Renforcer la place de la mobilité à l’échelle des massifs : disposer d’une analyse prospective des enjeux de mobilité en fixant une trajectoire par massif dans le cadre de la préparation ou de la révision du volet mobilité des CPER en y intégrant les projets de régénération des infrastructures ferroviaires et y associant les commissariats de massifs ; : intégrer un volet mobilité dans les CPIER.
11. établir un état des lieux par massif des lignes ou tronçons de lignes désaffectés ainsi que les haltes et gares fermées et examiner l’intérêt économique et de desserte et les conditions d’une réouverture possible ou la mise en œuvre de solutions de substitution.
12. Autour du renforcement de l’offre du service ferroviaire et du cadencement, mais aussi dans le cadre d’une meilleure coordination des horaires pour créer une offre globale : rechercher à instaurer autour des gares et des haltes, des pôles de mobilité de montagne ; développer des solutions numériques de mobilité servicielle (MaaS) ; stabiliser et renforcer l’avenir des TET Trains de nuit qui irriguent l’accès aux territoires de montagne ; renforcer l’accès direct aux zones de montagne et notamment aux stations par des trains à grande vitesse. 
13. Décliner la stratégie nationale de fret ferroviaire au niveau des zones de montagne et recenser les tènements aujourd’hui propriété de SNCF Réseau dans un objectif de cession au profit des activités économiques.
14. Dans le cadre de la nécessaire adaptation des réseaux de transport routiers (étendu à tous les modes de transport) aux risques climatiques actuels et futurs, mobiliser les autorités compétentes à l’échelle départementale, analyser les vulnérabilités de l’ensemble des réseaux et voiries de montagne en utilisant pour ce faire, la méthodologie développée par le CEREMA ; proroger le volet mobilité de l’actuel Plan Avenir Montagne et inscrire les projets dans le cadre d’une vision globale par bassin de vie ; alléger le dispositif juridique de création d’ascenseurs valléens en les considérant comme des UTN locales.
15. Constituer au sein de l’observatoire des territoires, une mission recensant, par massif, les données permettant d’éclairer la formation de valeur en économie montagnarde et lancer des programmes de recherche sur ce thème en partenariat avec les laboratoires les plus impliqués sur le sujet.
16. Établir la mesure exacte du poids économique et financier des activités de tourisme hiver et été par massif en utilisant les mêmes approches et les mêmes indicateurs.
17. En application de l’article 251 de la loi « Climat – Résilience » pour chaque massif, finaliser l’élaboration d’un plan stratégique d’adaptation au changement climatique avant fin de l’année 2024 en s’assurant de la bonne association de l’ensemble des parties prenantes. 
18. Acter une classification des stations de ski en trois catégories pour mettre en œuvre des politiques publiques d’accompagnement au changement climatique adaptées à chacune d’elles :
    1. Les stations en mesure de poursuivre probablement l’activité ski à l’horizon 2050.
    2. Les stations en mesure de poursuivre probablement l’activité ski dans des conditions 
    3. Les stations pour lesquelles l’activité ski est à abandonner dès maintenant.
19. Conditionner les financements publics en matière de remontées mécaniques à la non-extension du domaine skiable (pas de création d’unités touristiques nouvelles conduisant à une extension du domaine skiable), à la rationalisation du parc, au calcul de taux de retour sur investissement en lien avec les scénarios d’enneigement et à l’élaboration d’une stratégie d’adaptation territoriale au changement climatique ; adopter un moratoire sur les nouveaux programmes immobiliers touristiques ; ne pas financer l’équipement en matériel d’enneigement artificiel.
20. Veiller à ce que la mise en place de nouvelles activités d’hiver et d’été ne reproduise pas le modèle d’industrialisation de la montagne tel que le ski ; proroger le volet ingénierie du Plan Avenir Montagne pour accompagner prioritairement la reconversion des stations de montagne abandonnant dès maintenant le modèle ski ; étudier les modalités de prise en charge d’une partie de la dette des collectivités gérant les remontées mécaniques en régie directe et abandonnant tout ou partie de l’activité ; mettre en œuvre les préconisations du rapport de Jean-Yves GOUTTEBEL sur l’avenir du thermalisme ; soutenir financièrement les actions de médiation environnementale ; permettre avant la prochaine saison hivernale, la signature d’avenants pour la fourniture d’électricité à un prix plafonné à 150 € /MWh pour les contrats signés à des tarifs exorbitants à l’automne 2022. 
21. Lancer un plan de développement du tourisme social et de jeunesse comprenant volet d’ingénierie et volet d’aide à l’investissement pour la rénovation de l’immobilier.
22. Renforcer la coopération transfrontalière et l’inscrire comme un axe structurant des schémas interrégionaux de massif. 
23. Diligenter une expertise pour mieux appréhender les possibilités actuelles d’intégrer dans le modèle économique des DSP, une variété plus étendue d’activités s’agissant tout particulièrement des activités estivales, et le cas échéant, faire évoluer le cadre juridique actuel par une modification législative. 
24. Initier et accompagner les démarches d’économie circulaire en soutenant les plans alimentaires territoriaux intégrant les produits de montagne, les appels à projets « territoire à agriculture positive » et les contrats de réciprocité pour la forêt en les inscrivant dans les contrats de relance et de transition écologique. 
25. Accompagner les projets de retenues collinaires uniquement à des fins multi-usages et sous réserve d’une gestion associant les parties prenantes. 
26. Accompagner les collectivités et les initiatives citoyennes dans la maîtrise de leur potentiel de développement et de production d’énergies renouvelables pour capter localement la plus-value générée et favoriser l’approvisionnement local ; lancer dans chaque agence de l’eau, des appels à projets pour accompagner les projets sobres et innovants valorisant le potentiel hydraulique des territoires de montagne y incluant de manière explicite les réseaux d’eau potable ; conduire une analyse exploratoire et une démarche test sur au moins deux sites de déploiement d’une approche intégrée liant production et distribution locales d’ENR, mise en place de réseaux de chaleur et performance énergétique des bâtiments. 
27. Soutenir le développement de signes de qualité pour les produits locaux en mobilisant des moyens d’animation.
28. Accompagner l’émergence et le développement de clusters et de tous systèmes d’innovation territoriale dans les territoires de montagne en mobilisant prioritairement des moyens d’animation sur des durées de trois à cinq ans ; prendre en compte les spécificités des projets industriels de montagne dans les appels à projets « Territoires d’industrie ».
29. Renforcer le rôle stratégique des comités de massif en y associant toutes les parties prenantes, dont les principaux acteurs économiques et associatifs ; étendre à tous les massifs la démarche « espaces valléens » sur la base de l’évaluation de l’existant.
30. Dans l’esprit de la loi montagne, installer une délégation interministérielle « Montagne » à laquelle répondrait un référent dans chaque ministère ; étudier le renforcement de moyens des commissariats de massif; élaborer une feuille de route de l’État pour la transition de l’économie des territoires de montagne et animer un réseau préfectoral « Montagne »
31. Former les élus aux effets du changement climatique à l’échelle de leur territoire pour qu’ils soient leaders de la transition.
32. Dresser une cartographie des ressources en ingénierie territoriale pour rechercher des synergies ; maintenir dans un temps suffisamment long, un haut niveau d’ingénierie territoriale pour animer, conduire des projets, mieux mobiliser les financements publics et les outils existants ; rechercher toute les simplifications administratives pour le montage et la conduite de projets en renforçant une gestion de proximité avec les territoires des outils et des financements.
33. Faire vivre concrètement le principe de différenciation voir « de dérogation » en posant pour chaque nouvelle norme, un questionnement de l’opportunité d’une adaptation aux territoires de montagne.
34. Consacrer un préciput national du Fonds vert à l’adaptation des territoires de montagne au changement climatique hors infrastructures à financer sur une part réservataire de la DSIL, renforcer certains critères propres aux régions de montagne de la DGF et de sa composante biodiversité, et mobiliser la DSIL et la DETR pour valoriser les productions locales ; réviser la taxe GEMAPI afin de compléter la part mobilisée par les intercommunalités de montagne avec une part prélevée sur tout le bassin versant qui relève d’une nécessaire solidarité aval amont de la part des collectivités bénéficiaires des aménités naturelles entretenues par les collectivités de montagne ; réintégrer les comptes relatifs à l’agencement et à l’aménagement des terrains au sein de l’assiette du FCTVA.